2017年12月30日，云南省人民政府辦公廳印發了《關于加快推進產業扶貧的指導意見》（云政辦發〔2017〕139號，以下簡稱《指導意見》）。為便于各級政府、有關部門和社會公眾更好地理解掌握和貫徹落實《指導意見》，現就《指導意見》解讀如下：
一、《指導意見》出臺的背景
習近平總書記多次強調，發展產業是實現脫貧的根本之策，把產業扶貧擺在“五個一批”的首位。近年來，全省各級各部門認真貫徹中央、省委關于脫貧攻堅特別是產業精準扶貧的重大戰略部署，按照習近平總書記關于產業扶貧和深度貧困地區脫貧攻堅的重要指示精神，將產業發展與脫貧攻堅緊密結合，全面提升我省貧困地區的產業競爭力，努力讓發展產業成為農民脫貧致富的重要依托。截至2017年底，云南省尚有建檔立卡貧困人口118.1萬戶447.6萬人，貧困發生率13.64%；貧困縣數量達88個，占縣（市、區）級行政區域的68.2%；部分區域生態十分脆弱、土地石漠化問題嚴重；貧困地區既包含滇西國家級連片貧困地區與民族直過地區，還包含藏區和石漠化地區,貧困面廣、貧困程度深，扶貧攻堅任務極為艱巨。盡管我省產業扶貧工作任務布置較早、規劃出臺及時、部分工作有亮點，但在明確職責定位、摸清基礎現狀、選擇優勢產業、培育新型主體、完善利益聯結機制、加強管理技能培訓、創新投入機制等方面與全國兄弟省份相比還存在一定差距，迫切需要創設扶持政策，強化頂層設計，細化推進措施，壓實工作責任，落實責任主體，明確工作思路和目標、工作重點和措施、各級各相關部門職責、保障措施等，作為今后指導推動云南省產業扶貧工作的綱領性文件，形成全省上下以實際行動齊抓共推產業扶貧工作的濃厚氛圍。
二、《指導意見》提出的總體要求
（一）總體思路。全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞精準扶貧精準脫貧基本方略和鄉村振興戰略，把產業扶貧作為穩定脫貧的主要依托和根本措施，堅持產業進村、扶持到戶，找準優勢主導產業，政府、基層組織、社會各界、新型經營主體、貧困戶合力推進，基地建設、精深加工、品牌培育、市場開拓全產業鏈打造，實施貧困地區“一村一品”“一鄉一業”“一縣一特”產業推進行動，促進貧困地區農村一二三產業融合發展，夯實貧困地區持續穩定發展基礎。
（二）目標任務。到2020年，培育打造一批貧困人口參與度高、能帶動貧困戶長期穩定增收的特色優勢產業，建成適合貧困地區發展實際的產業體系，建立完善企業、合作社與貧困戶聯動發展機制，新型合作經濟全面覆蓋建檔立卡貧困戶。貧困鄉鎮、貧困村產業效益顯著提升，有勞動能力的建檔立卡貧困戶有1個以上產業增收項目，有培訓意愿的建檔立卡貧困戶掌握1門以上就業創業技能，實現戶戶有增收項目、人人有脫貧門路，確保產業扶貧對象如期實現脫貧。
（三）基本原則。包含了堅持精準施策、堅持因地制宜、堅持市場導向、堅持農民自愿、堅持綠色發展5條基本原則。
三、《指導意見》提出的產業推進措施
（一）分類推進產業扶貧
一是做強特色種養業和農產品加工業。在穩定和提升糧食產能的基礎上，積極推進重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區建設，加快特色產業新品種、新技術的引進、示范和推廣，健全特色產業標準體系。實施農產品加工提升工程，支持貧困地區對傳統加工業進行新技術、新工藝、新裝備改造。在特色農產品優勢產區扶持建設加工基地和園區，引導特色農產品加工業向縣城、重點鄉鎮和產業園區集中。全面推進農業廢棄物資源化利用，鼓勵龍頭企業積極發展循環經濟。支持龍頭企業到貧困地區建立農產品加工基地，就地開展農產品精深加工，提供市場、信息、物流和品牌打造服務。
二是發展特色林產業。加強林業生態環境保護，實施天然林保護、退耕還林還草和森林經營工程，提高貧困地區森林覆蓋率、森林質量和效益。優先聘用有勞動能力的建檔立卡貧困人口擔任生態護林員，通過參與生態保護工作獲得工資性收入。大力發展林下經濟、特色經濟林、木本油料、竹藤花卉等特色林產業及森林旅游休閑康養等綠色新興產業，深化集體林權制度改革，加快發展特色苗木產業，因地制宜發展觀賞苗木、特色林果、中藥材和花卉種苗產業，促進貧困戶增收致富。
三是發展工業和信息產業。大力扶持貧困地區重點產業技術創新，提高優勢資源轉化率。加大對貧困地區農業機械產業發展支持力度，優先支持農機具項目建設，提高農作物耕種收綜合機械化水平。重點扶持有條件的貧困地區發展生物醫藥和大健康產業、特色輕工業，以及有色、黑色和稀貴金屬等新材料精深加工產業。加快貧困地區工業園區建設，促進貧困地區中小微企業發展，實施中小企業成長培育工程和行業“小巨人”培育工程，推進貧困地區“互聯網+”應用，扶持貧困地區民營企業做大做強。
四是發展現代服務業。加快貧困地區現代物流體系建設，大力發展農村電商，加強貧困地區電子商務人才培訓。對與建檔立卡貧困戶簽訂農產品購銷合同的電商企業實施獎補政策。發展農業經營性服務，培育壯大貧困地區各類社會化服務主體，提升農機作業、技術培訓、農資配送、產品營銷等專業化服務能力。
五是發展鄉村旅游業。實施“123518”旅游扶貧工程。鼓勵農村集體與有實力的大戶、企業、開發商采取股份聯合的方式開發鄉村旅游。鼓勵城市居民與農民合伙開發鄉村旅游。加快旅游扶貧基礎設施建設。加強鄉村旅游人才培訓。完善鄉村旅游業政策措施。
（二）完善工作措施
一是創新幫扶模式。探索政策驅動模式，實行“政策+資源”帶動貧困戶，通過政策手段撬動土地、資金和技術等發展要素。探索龍頭帶動模式，實行“企業+市場”帶動貧困戶，提高農產品附加值，拓展特色產品市場。探索掛靠幫帶模式，實行“掛靠幫帶+保底分紅”帶動貧困戶，將貧困戶享受的貸款和扶持資金掛靠到新型經營主體，實行年終保底分紅。探索鄉村旅游帶動模式，帶動貧困戶融入旅游產業鏈。探索能人帶動模式，實行“能人+托管代養”帶動貧困戶，發揮能人掌握技術和熟悉市場的優勢，采取托管代養等方式幫助貧困戶發展生產，每年每個貧困村培養2名以上致富帶頭人或農村經紀人。探索租賃返聘模式，實行“土地租賃+返聘務工”帶動貧困戶，鼓勵龍頭企業到貧困地區流轉貧困戶土地建立生產基地，聘用貧困人口務工。探索集體反哺模式，實行“集體經濟+共建共管”帶動貧困戶，發展壯大集體經濟，吸收貧困人口到集體公益崗位就業。探索抱團經營模式，實行“捆綁抱團+合作經營”帶動貧困戶，以貧困戶為主要力量組建合作組織，發展專業化生產，實現規模效益。探索培訓造血模式，實行“培訓+產業”帶動貧困戶，將先進生產技術和方式精準培訓到貧困戶，提升生產技能。探索電商扶貧模式，實行“互聯網+”帶動貧困戶，突破貧困地區農產品銷售渠道瓶頸。
二是發展新型農村合作經濟。引導新型農業經營主體，通過多種形式，與貧困戶建立緊密利益聯結機制。開展全省建檔立卡貧困戶新型農村合作經濟全覆蓋工作。建檔立卡貧困戶、低保戶、五保戶等進入新型農業經營主體，應享受正常的政策待遇。鼓勵有條件的貧困地區依法興辦農民合作社，組織帶動貧困戶利用當地產業優勢發展生產。對帶動貧困戶脫貧成效明顯的農業經營主體給予獎補。
三是壯大集體經濟。穩步推進農村集體產權制度改革，明確集體經濟組織投資主體資格。建立集體資產收益向貧困戶傾斜的分配機制。推廣資產收益扶貧模式。積極推進扶持村集體經濟試點，多元化拓展村級集體經濟實力。建立完善農村產權流轉交易市場，促進農村產業合理重組。
四是培育龍頭企業。扶持貧困地區本土企業發展壯大。支持龍頭企業與合作社、家庭農場、專業大戶等經營主體開展多種合作方式，實現以產業為紐帶的合作共贏。強化扶貧招商，積極引進能夠帶動貧困戶的龍頭企業。鼓勵各地研究制定支持龍頭企業參與產業扶貧的政策措施。通過準入、保險、再擔保等多種方式，建立和完善土地流轉風險防范機制。
五是強化科技支撐。加強貧困地區農村實用人才和新型職業農民隊伍建設，實現對有勞動能力貧困人口的培訓全覆蓋。組織動員高校科研院所專業人才，為基層一線提供創新科技服務。鼓勵科技人員到貧困村領辦企業，承包特色產業。建立科技人員技術服務與收入掛鉤的推廣機制。優先支持貧困村實施產業扶貧科技成果轉化項目，提高貧困村新品種、新技術覆蓋率。
六是加強金融支持。引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸支持機制。加大高原特色現代農業發展基金和扶貧開發基金對貧困地區的傾斜扶持力度。支持貧困縣建立產業發展基金和農業信貸擔保公司，推廣政府增信機制下的扶貧小額信貸模式。完善政府、金融機構和企業合作機制，構建“政銀企”對接平臺。創新產業扶貧金融產品。穩妥推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作，積極推進林權抵押貸款工作。大力發展農業保險。對金融機構向建檔立卡貧困戶發放的扶貧小額信貸，由貧困縣統籌使用財政資金，建立風險補償機制，降低信貸風險。
七是推廣先進范例。調研、挖掘、提煉，總結一批可復制、可推廣、服水土、接地氣的優秀范例。采取多種形式將成功范例和模式在全省范圍內推廣運用，發揮典型引路、示范帶動作用。
（三）建全工作機制
一是加強組織領導。實行省負總責、市縣抓落實的工作機制。在省產業扶貧領導小組的統籌領導下，結合有關產業主管部門職能職責共同推動產業扶貧工作。州、市、縣、區人民政府做好具體項目組織實施。縣級人民政府做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。各地要成立產業扶貧工作領導小組，建立政府主導，有關部門分工負責的產業扶貧工作機制，強化部門協同配合，做好指導服務。農業部門要做好技術參謀、信息提供、政策指導等工作，幫助貧困戶提高自身發展能力，幫助貧困戶了解市場、開拓市場、適應市場。扶貧部門要加強與農業、財政等部門在統籌扶貧資金項目安排上的溝通，確保資金使用精準、項目實施精準。
二是完善投入機制。加大財政投入產業扶貧力度。縣級財政統籌安排資金，加大財政資金統籌整合力度，創新建立“縣為主體”項目資金整合工作機制，利用扶貧、農業、林業、旅游等現有項目和資金渠道，采取以獎代補、先建后補、財政貼息等方式對貧困縣產業扶貧項目予以支持。鼓勵民間資本采取獨資、合資、合伙等多種形式參與各項產業開發和經營。鼓勵農戶以土地使用權、固定資產、資金、技術、勞動力等多種生產要素投資產業發展項目。對新型經營主體、電商企業、建檔立卡貧困戶和貧困地區非建檔立卡貧困戶的扶持和補貼政策，可由各縣、市、區自行制定。
三是嚴格考核督查。將產業扶貧工作納入省對各州、市、縣、區脫貧攻堅成效考核的重要內容，重點對新型經營主體扶持、利益聯結機制構建、脫貧成效等情況進行考核。各州、市、縣、區要制定具體考核實施細則。省扶貧開發領導小組組織開展聯合督查，對重點部門、重點地區產業扶貧情況全面督查，委托科研機構、社會組織等對產業扶貧工作開展第三方評估。對工作推進不力的進行通報，對有關責任人進行約談或追究責任。建立以績效審計為重點的綜合審計制度，審計結果作為有關部門監督、檢查、驗收和資金分配的重要依據。
四是營造良好氛圍。加大產業扶貧工作宣傳發動力度，充分利用各類媒體廣泛開展宣傳報道，營造全社會形成關心支持產業扶貧的良好氛圍。